【摘要】黨的十九屆五中全會(huì )是在我國即將進(jìn)入新發(fā)展階段、實(shí)現中華民族偉大復興關(guān)鍵時(shí)期召開(kāi)的一次特別重要的會(huì )議，其強調要優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進(jìn)鄉村振興，加快農業(yè)農村現代化。這是著(zhù)眼于全面開(kāi)啟中國特色社會(huì )主義現代化新征程的重大部署，不僅體現了黨中央對“三農”工作的高度重視，也彰顯了“三農”工作在全黨工作重中之重的戰略地位?？梢灶A料，鄉村振興和農業(yè)農村現代化必將在未來(lái)五年內取得重大進(jìn)展。
黨的十九屆五中全會(huì )審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，高度評價(jià)了“十三五”期間取得的巨大成就，提出了“十四五”時(shí)期國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的目標以及2035年遠景目標。鄉村振興和農業(yè)農村現代化是“十四五”規劃的重要內容，必將在未來(lái)五年內取得重大進(jìn)展。
實(shí)施鄉村振興戰略的制度框架和政策體系基本形成
黨的十九大報告正式提出了鄉村振興戰略，其內容包括農業(yè)農村發(fā)展的各個(gè)方面，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。2018年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》發(fā)布，明確了該戰略2020年、2035年、2050年三個(gè)階段的目標任務(wù)。其中，2020年的目標任務(wù)是“鄉村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成”。應該說(shuō)，經(jīng)過(guò)三年多的努力，這個(gè)目標已經(jīng)實(shí)現。
三年來(lái)，全國人大修改了多部與鄉村振興有關(guān)的法律，并于2018年以后逐漸施行。比如，2017年12月27日，第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第三十一次會(huì )議修訂通過(guò)《中華人民共和國農民專(zhuān)業(yè)合作社法》。新修訂的法律不僅擴大了農民合作的范圍，還增加了“農民專(zhuān)業(yè)合作社聯(lián)合社”一章，對合作社之間的聯(lián)合與合作進(jìn)行了規范。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第七次會(huì )議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定，落實(shí)了2014年中央一號文件提出的“農村土地所有權、承包區和經(jīng)營(yíng)權‘三權分置’的政策思路”和黨的十七屆三中全會(huì )提出的“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變”，奠定了鄉村振興的基礎。第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十二次會(huì )議通過(guò)修改《中華人民共和國土地管理法》，對農村耕地占補平衡等問(wèn)題進(jìn)行了規范。第十三屆全國人民代表大會(huì )第三次會(huì )議通過(guò)《中華人民共和國民法典》，把農村集體經(jīng)濟組織和合作經(jīng)濟組織界定為特別法人，對于鄉村振興戰略的實(shí)施具有重要意義。
黨的十九大以來(lái)，中央層面上出臺了大量政策。其中，2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，對不同地區的農村人居環(huán)境整治進(jìn)行了具體部署，提出“到2020年，實(shí)現農村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強”的行動(dòng)目標。經(jīng)過(guò)近三年的整治，農村人居環(huán)境得到了明顯的改善，為“十四五”期間的進(jìn)一步提升奠定了基礎。2018年9月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實(shí)施鄉村振興戰略作出階段性謀劃，分別明確至2020年全面建成小康社會(huì )和2022年召開(kāi)黨的二十大時(shí)的目標任務(wù)，細化、實(shí)化工作重點(diǎn)和政策措施，部署重大工程、重大計劃、重大行動(dòng)，確保鄉村振興戰略落實(shí)落地，成為指導各地區、各部門(mén)分類(lèi)有序推進(jìn)鄉村振興的重要依據。2019年9月1日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農村工作條例》，明確了黨對農村工作全面領(lǐng)導的基本理論、基本路線(xiàn)、基本方略，對深入實(shí)施鄉村振興戰略、提高新時(shí)代黨全面領(lǐng)導農村工作的能力和水平具有十分重要的意義。2019年4月15日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見(jiàn)》發(fā)布，具體落實(shí)黨的十九大提出的城鄉融合理念，為重塑新型城鄉關(guān)系、走城鄉融合發(fā)展之路、促進(jìn)鄉村振興和農業(yè)農村現代化奠定了制度基礎。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉村治理的指導意見(jiàn)》，對于推進(jìn)鄉村治理體系和治理能力現代化進(jìn)行了部署，是對鄉村振興“二十字”總要求中“治理有效”的具體落實(shí)，也是黨的十九大提出的農村現代化的核心內容。2019年6月17日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見(jiàn)》，致力于解決現存產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)不全、產(chǎn)業(yè)鏈條較短、要素活力不足和質(zhì)量效益不高等問(wèn)題，是對鄉村振興“二十字”總要求中“產(chǎn)業(yè)興旺”的具體落實(shí)。2019年2月21日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小農戶(hù)和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見(jiàn)》，提出了提升小農戶(hù)發(fā)展能力、提高小農戶(hù)組織化程度、拓展小農戶(hù)增收空間、健全面向小農戶(hù)的社會(huì )化服務(wù)體系和完善小農戶(hù)扶持政策等具體政策措施，為解決我國農業(yè)現代化的關(guān)鍵問(wèn)題指明了方向。
可以說(shuō)，上述法律、政策涵蓋了黨的十九大提出的鄉村振興戰略的各個(gè)方面，制度和政策框架基本形成。
“十四五”期間，我國鄉村振興的重點(diǎn)任務(wù)仍然在于制度創(chuàng )新，通過(guò)創(chuàng )新進(jìn)一步釋放制度紅利，促進(jìn)農業(yè)農村現代化
第一，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉融合體制機制創(chuàng )新，縮小城鄉差距。黨的十六大提出統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略，并在此基礎上實(shí)施“以工補農、以城帶鄉”政策；黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉長(cháng)效機制，形成城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化新格局”；黨的十八大提出“推動(dòng)城鄉發(fā)展一體化”，明確“解決好農業(yè)農村農民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉發(fā)展一體化是解決‘三農’問(wèn)題的根本途徑”；黨的十九大提出“建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農業(yè)農村現代化”。應該說(shuō)，隨著(zhù)一系列政策的推進(jìn)，城鄉差距不斷縮小。僅從城鄉居民收入角度看，在黨的十六大（2002年）、黨的十七大（2007年）、黨的十八大（2012年）、黨的十九大（2017年）四個(gè)時(shí)間節點(diǎn)上，城鄉居民收入之比分別為3.03：1、3.14：1、2.88：1以及2.71：1。從連續的時(shí)間點(diǎn)上看，2007年達到最高點(diǎn)后即呈下降趨勢，2019年達到2.64:1，但依然較高。此外，城鄉之間在社會(huì )保障、基礎設施建設等方面的差距也較大。因此，“十四五”期間，我們要按照《關(guān)于建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見(jiàn)》，進(jìn)一步創(chuàng )新城鄉要素配置、基礎設施一體化發(fā)展、鄉村經(jīng)濟多元化發(fā)展和農民收入持續提高的體制機制，加大城鄉融合力度，為縮小城鄉差距創(chuàng )造制度環(huán)境。
第二，進(jìn)一步促進(jìn)土地制度改革，提升農民的財產(chǎn)性收入，為農業(yè)現代化創(chuàng )造條件。應該說(shuō)，隨著(zhù)《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規的施行，制約農業(yè)農村現代化的主要土地制度障礙已經(jīng)不復存在，但在城鄉融合方面還需要進(jìn)行多方面的制度創(chuàng )新。首先，要進(jìn)行農村土地制度創(chuàng )新，促進(jìn)土地要素和資本要素有機結合，吸引城市資本下鄉從事農業(yè)生產(chǎn)。目前，全國土地流轉比例已經(jīng)達到40%以上，江浙一帶的發(fā)達縣市已經(jīng)達到80%甚至90%以上。進(jìn)一步保護土地經(jīng)營(yíng)權人的合法權益、保證經(jīng)營(yíng)權的穩定性，是農村土地制度改革的重要方向，對于農業(yè)農村現代化也具有重大意義。其次，從近來(lái)一些地區為了宅基地復墾指標而采取各種手段促使農民上樓來(lái)看，宅基地制度改革過(guò)程中應著(zhù)力保證農民利益不受侵犯，同時(shí)應通過(guò)流動(dòng)增加農民的財產(chǎn)收入來(lái)源。最后，進(jìn)一步創(chuàng )新農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度。比如，可以通過(guò)鄉鎮集中使用的方式提高農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的使用效率，增加集體經(jīng)濟收入。
第三，進(jìn)一步改革農業(yè)支持保護制度，促進(jìn)農業(yè)大國向農業(yè)強國轉變。總體來(lái)看，國家在財力許可的條件下實(shí)施一系列農業(yè)支持保護政策，包括傳統的“四大補貼”、水稻和小麥的最低收購價(jià)格制度等，都對糧食持續增產(chǎn)和農民持續增收起到了十分重要的作用。但不可否認，這些制度也面臨著(zhù)與世界貿易組織有關(guān)規則相沖突或者不銜接的問(wèn)題。因此，“十四五”期間農業(yè)支持保護制度的改革方向是“綠箱化”，即從以前的黃箱或者偏黃箱向綠箱方向發(fā)展。主要措施包括：首先，在不降低糧農收入和種糧積極性的前提下，逐步改革稻谷和小麥的價(jià)格支持政策，轉向價(jià)格保險或者其他綠箱政策。從一些地區推行的經(jīng)濟作物價(jià)格保險或者收入保險來(lái)看，這樣的制度創(chuàng )新對于確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農民收入效果良好，值得進(jìn)一步推廣。其次，加大農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系建設力度，尤其是公益性服務(wù)體系的建設，其對于整合經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機構力量能夠起到輔助作用。最后，加大農村土地整理的力度。根據農業(yè)農村部公布的消息，到2020年我國要確保建成8億畝高標準農田。實(shí)踐證明，土地整理能夠提升耕地質(zhì)量等級，對于保障糧食安全具有重要作用。因此，在國家財力允許的前提下，應加大土地整理的投入。
正如習近平總書(shū)記強調的，“沒(méi)有農業(yè)現代化，沒(méi)有農村繁榮富強，沒(méi)有農民安居樂(lè )業(yè)，國家現代化是不完整、不全面、不牢固的”。黨的十九屆五中全會(huì )強調要優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進(jìn)鄉村振興，加快農業(yè)農村現代化，是著(zhù)眼于全面開(kāi)啟中國特色社會(huì )主義現代化新征程的重大部署，體現了“三農”工作在全黨工作重中之重的戰略地位。
（作者為中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院教授，中國合作社研究院院長(cháng)）
